Loi n° 166/16 Note d'information rédigée par Chambre des députés

*Texte rédigé par la Chambre des Députés. Banco Alimentare est responsable de la traduction.*

Don de produits alimentaires et pharmaceutiques à des fins de solidarité et de limitation du gaspillage

La loi n° 166/16 du 19 août 2016, publiée à la Gazzetta Ufficiale n° 202 du 30 août 2016, a pour but de réduire le gaspillage au cours de chacune des phases de production, de transformation, de distribution et de fourniture de produits alimentaires, pharmaceutiques et d’autres produits, par l’atteinte de certains objectifs prioritaires.

Dispositions relatives au don et à la distribution de produits alimentaires et pharmaceutiques à des fins de solidarité en vue de la limitation du gaspillage

Lors de la séance du 17 mars dernier, la Chambre des députés [italienne] a approuvé en première lecture les projets de loi C. 3057 et associés, fixant les Règles pour la limitation du gaspillage, la bonne gestion des ressources et la durabilité environnementale. Parmi les projets, on signale le projet de loi C. 1716, associé après la conclusion de l'examen de la commission. Le débat à la Chambre est terminé avec l'approbation d'un texte unifié, qui a été envoyé au Sénat. Lors de la séance du 2 août 2016, le Sénat [italien] a définitivement approuvé l’A.S. n° 2290 portant Dispositions relatives au don et à la distribution de produits alimentaires et pharmaceutiques à des fins de solidarité en vue de la limitation du gaspillage.

La loi n° 166/16 du 19 août 2016 a été publiée à la Gazzetta Ufficiale n° 202 du 30 août 2016.

Au niveau européen, la cession d’aliments, à quelque titre que ce soit, est régie par les règlements CE sur la sécurité alimentaire (Règlement (CE) 178/2002, Règlement (CE) 852/2004 et Règlement (CE) 853/2004) qui contiennent les règles générales et spéciales se rapportant aux structures, aux équipements et à la gestion des phases de production, de transformation et de distribution des produits alimentaires. Il n’existe pas encore de dispositions spécifiques relatives à la cession d’aliments à titre gratuit et aux politiques de réduction du gaspillage. D’autre part, le Parlement européen, par la Résolution du 19 janvier 2012 sur le thème « Éviter le gaspillage des denrées alimentaires: stratégies pour une chaîne alimentaire plus efficace dans l'Union européenne » a demandé que soit mise en œuvre immédiatement une action collective visant à réduire de moitié le gaspillage alimentaire, au plus tard en 2025 et à prévenir en même temps la production de déchets alimentaires. Par la suite, l’UE et les États membres se sont engagés à atteindre les Objectifs de développement durable (ODD), adoptés en septembre 2015 ; parmi ceux-ci figure l’objectif de réduire de moitié, au plus tard en 2030, les déchets alimentaires dans le cadre de la vente au détail et aux consommateurs, et de réduire les pertes alimentaires dans les chaînes de production et de fourniture de denrées alimentaires. Les estimations les plus récentes des niveaux de déchets alimentaires européens (Fusions 2016) révèlent que 70 % des déchets alimentaires de l’UE proviennent des familles, des services de restauration et de vente au détail, les secteurs de la production et de la transformation constituant les 30 % restants. Afin de soutenir la réalisation de l’ODD 12.3 en matière de déchets alimentaires et d’optimiser la contribution de tous les acteurs, la communication sur l’économie circulaire invite la Commission à créer une plateforme consacrée à la prévention des déchets alimentaires. La plateforme UE sur les pertes alimentaires et les déchets alimentaires (FLW) a pour but de soutenir tous les acteurs par les moyens suivants : adoption des mesures visant à prévenir la formation des déchets alimentaires ; partage des meilleures pratiques en matière d’évaluation des progrès accomplis au fil du temps.

En Italie, la loi n° 155/2003 (dite loi du bon samaritain) a assimilé au consommateur final, en ce qui concerne la responsabilité découlant des règles en matière de sécurité alimentaire (food safety), les organisations à but non lucratif d’utilité sociale (Onlus) qui effectuent, à des fins caritatives, la distribution gratuite de produits alimentaires aux personnes démunies. Relèvent du champ d’application de la loi n° 155/2003 les organisations à but non lucratif d’utilité sociale (Onlus) qui prévoient expressément, dans leurs statuts ou leurs actes constitutifs, une « finalité caritative », comme prévu par l’article 10 du décret législatif n° 460/1997. L’assimilation au consommateur final n’inclut pas les phases de la filière alimentaire de production ou de transformation et est limitée aux phases de conservation, de transport, de dépôt et d’utilisation des aliments. De cette façon, les donateurs sont exonérés du principe dit de la « responsabilité sur tout le parcours », en vertu duquel il était nécessaire de fournir des garanties sur les aliments donnés (bon état de conservation, transport, dépôt et utilisation des aliments) même après leur remise aux organisations.

Par la suite, la loi de stabilité pour 2014 (article 1er, alinéas 236-237, de la loi n° 147/2013)  a opéré une distinction, au sein des donateurs, entre les opérateurs du secteur alimentaire (OSA), y compris ceux de la restauration hospitalière, sociale et scolaire, et les Onlus qui effectuent à des fins caritatives une distribution gratuite, aux personnes démunies, de produits alimentaires donnés par les OSA, en prévoyant que les Onlus fournissant des aliments aux personnes démunies et les OSA faisant don d’aliments aux Onlus doivent garantir un bon état de conservation, de transport, de dépôt et d’utilisation, chacun pour la partie qui lui revient. Selon les dispositions de la loi de stabilité pour 2014 (article 1er, alinéas 236-237, de la loi n° 147/2013), cet objectif est atteint notamment grâce à des manuels spécifiques de bonnes pratiques opérationnelles, validés par le ministère de la santé, élaborés conformément aux dispositions du Règlement (CE) 852/2004.

D’autre part, la récupération des produits alimentaires invendus à des fins de solidarité figure parmi les mesures spécifiques prévues par le Programme national de prévention des déchets (Programma Nazionale di Prevenzione dei Rifiuti - PNPR)  pour la réduction des déchets biodégradables. Le 5 juillet 2014, le ministère de l’environnement a présenté le Plan national de prévention du gaspillage alimentaire (Piano nazionale di Prevenzione dello spreco alimentare - PINPAS) qui prévoit dix mesures de lutte contre le gaspillage : ventes au rabais des produits alimentaires dont la date d’expiration est proche, don des produits invendus, accord volontairement passé avec les entreprises du secteur de la restauration et de la distribution, introduction de critères qualifiants, aux fins des marchés publics des services de restauration collective, en faveur de toute personne distribuant gratuitement les excédents. Le PINPAS a été préparé avec la collaboration de l’observatoire sur le gaspillage domestique Waste Watcher, soutenue par Last Minute Market, société essaimée de l’Université de Bologne, qui depuis plus de quinze ans, s’occupe de prévention et de recherche dans le domaine du gaspillage alimentaire des personnes publiques et privées. L’observatoire est réalisé en collaboration avec SWG, société de recherche de marché, et le Département sciences et technologies agroalimentaires de l’Université de Bologne. Selon le Rapport 2013 sur le gaspillage alimentaire de Waste Watcher, chaque famille italienne jette en moyenne environ 200 grammes de nourriture par semaine : l’économie globale possible s’élèverait donc à environ 8,7 milliards d’euros. Selon le suivi réalisé par Last Minute Market, il serait en outre possible de récupérer en un an, en Italie, 1,2 million de tonnes de denrées alimentaires restant dans les champs, plus de 2 millions de tonnes de nourriture auprès de l’industrie agricole et agroalimentaire, et plus de 300 000 tonnes auprès des distributeurs. Lors de la deuxième Journée nationale de prévention du gaspillage alimentaire, le 5 février 2015, le secrétariat technique et scientifique du PINPAS a élaboré un document intitulé La donazione degli alimenti invenduti. Verso la semplificazione normativa (Le don des aliments invendus. Vers une simplification normative), qui souligne l’absence de cadre réglementaire clair et cohérent en matière d’hygiène et de santé, l’absence de procédures standardisées, la lourdeur bureaucratique découlant des formalités fiscales, l’absence générale de toute incitation des donateurs destinée à compenser la majoration de charges découlant de la gestion des invendus et le caractère restreint du nombre des bénéficiaires potentiels. La plupart des propositions contenues dans le document ont été reprises dans la proposition de loi examinée. Le 16 juin 2015, a été présenté le projet Foodsaving: innovazione sociale per il recupero delle eccedenze alimentari (Foodsaving : innovation sociale visant à la récupération des excédents alimentaires) financé par la Fondation Cariplo et la Région Lombardie, mené par le  CERGAS (Centro di Ricerche sulla Gestione dell'Assistenza Sanitaria e Sociale dell'Università Bocconi - Centre de recherche en matière de gestion de l’aide sanitaire et sociale de l’université Bocconi), auquel ont participé l’Università Cattolica ALTIS, l’École Polytechnique de Milan, le Banco Alimentare et trois petites et moyennes entreprises italiennes. Le projet Foodsaving a pour objet d’étudier les nombreuses initiatives mises en œuvre en Italie et en Europe par des acteurs à but lucratif et non lucratif, visant à la réutilisation, à des fins sociales, des excédents alimentaires. Les régions étudiées dans le cadre du projet Foodsaving, membres du World Regions Forum, sont : la Lombardie (Italie), la Catalogne et Madrid (Espagne), le Bade-Wurtemberg (Allemagne), Rhône-Alpes (France).

Le texte se compose de 3 chapitres et de 18 articles.

Le chapitre I (articles 1-2) présente les finalités et les définitions.

L'article 1 expose la finalité du texte, qui est de réduire le gaspillage au cours de chacune des phases de production, de transformation, de distribution et de fourniture de produits alimentaires, pharmaceutiques ou d’autres produits, en parvenant à certains objectifs prioritaires :

  • favoriser la récupération et le don des excédents alimentaires, destinés en priorité à une utilisation humaine, et de produits pharmaceutiques et d’autres produits à des fins de solidarité ;
  • contribuer à la réduction des effets négatifs sur l’environnement et les ressources naturelles, en réduisant la production de déchets et en encourageant la réutilisation et le recyclage, en vue de prolonger le cycle de vie des produits ;
  • contribuer à la réalisation, entre autres, des objectifs généraux de stabilité du Programme national pour la prévention des déchets et du Plan national de prévention du gaspillage alimentaire, prévus par ce même programme, ainsi qu’à la réduction de la quantité des déchets biodégradables destinés à être éliminés en décharge ;
  • contribuer à la recherche, à l’information et la sensibilisation des consommateurs et des collectivités sur les matières concernées par ce texte, en référence en particulier aux jeunes générations.

L'article 2 expose les définitions fournies dans la proposition de loi :

  • les opérateurs du secteur alimentaire et les donateurs sont les personnes publiques et privées constituées à des fins non lucratives, civiques et solidaires, ayant pour but de promouvoir et d’exercer des activités d’intérêt général ;
  • les excédents alimentaires sont, à titre non exhaustif, les produits alimentaires, agricoles et agroalimentaires qui, sans préjudice du maintien des conditions d’hygiène et de sécurité, sont invendus pour différentes raisons ou ne sont pas aptes à être commercialisés ;
  • le gaspillage alimentaire correspond à l’ensemble des produits alimentaires, encore comestibles, qui sont exclus de la chaîne agroalimentaire pour des raisons commerciales ou esthétiques ou bien parce qu’ils comportent une date de péremption rapprochée ;
  • la date limite de conservation est la date jusqu’à laquelle un produit alimentaire, dans des conditions appropriées de conservation, conserve ses propriétés spécifiques ;
  • la date de péremption remplace la date limite de conservation pour les aliments très périssables, au-delà de laquelle ceux-ci sont considérés comme présentant un risque ;
  • le don est la cession de biens à titre gratuit.

Le chapitre II (articles 3 à 12) définit certaines mesures de simplification de la cession gratuite des aliments à des fins solidaires et de limitation du gaspillage alimentaire. En particulier, l’article 3 fixe les modalités de cession des excédents alimentaires aux donataires par les opérateurs du secteur alimentaire, qui doit être gratuite et destinée à des personnes démunies. Il est en particulier prévu que les cessions d’excédents alimentaires doivent en priorité être destinées à la consommation humaine, tandis que les excédents alimentaires non appropriés à la consommation humaine peuvent être cédés pour l’alimentation animale ou à d’autres fins, telles que le compost. En outre, il est autorisé de céder à titre gratuit des excédents de produits agricoles restant dans les champs ou provenant de l’élevage, appropriés à la consommation humaine et animale : les phases de collecte ou de retrait des produits agricoles se déroulent sous la responsabilité des personnes qui les réalisent et dans le respect des dispositions en matière d’hygiène et de sécurité alimentaire.

L’article 4 présente les dispositions relatives aux modalités de cession des excédents alimentaires concernés : cette cession est autorisée également au-delà de la date limite de conservation à condition que l’emballage primaire soit intact et que les conditions de conservation soient appropriées ; en outre, il est prévu que ces excédents puissent subir une autre transformation. Des dispositions spécifiques concernent les produits finis de la panification et des dérivés de pétrissage de farine produits dans les installations de panification, qui ne nécessitent pas de conditionnement thermique : si ces produits n’ont pas été vendus ou distribués dans les vingt-quatre heures à compter de leur fabrication, ils sont considérés comme des excédents dans les points de revente, notamment de la grande distribution, ainsi qu’auprès des producteurs artisanaux ou industriels, les chaînes de restauration, y compris les agritourismes et la restauration collective ; par conséquent, ils peuvent être cédés aux donataires.

L’article 5 est relatif aux conditions et à la conservation des excédents alimentaires cédés gratuitement : les opérateurs du secteur alimentaire qui réalisent des cessions gratuites doivent prévoir de bonnes pratiques opérationnelles afin de garantir la sécurité hygiénique et sanitaire des aliments conformément aux dispositions du Règlement (CE) 852/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 sur l’hygiène des produits alimentaires et par l’article 1er, alinéa 236, de la loi de stabilité pour l’année 2014 (loi n° 147/2013) en matière de bon état de conservation, de transport, de dépôt et d’utilisation des aliments distribués gratuitement par les organisations non lucratives d’utilité sociale reconnues. Les opérateurs susvisés sont en effet responsables, conformément à la loi n° 155/2003, du maintien des conditions hygiéniques et sanitaires des produits alimentaires jusqu’au moment de la cession. Une sélection des aliments est prévue sur la base des conditions de qualité et d’hygiène, ainsi que l’adoption des mesures nécessaires afin d’éviter des risques de mélange ou d’échanges entre les produits destinés à différentes utilisations. L’article 6 prévoit des règles spécifiques afin de permettre la réutilisation des produits alimentaires destinés à la consommation humaine ou animale qui ont été saisis par la justice. À cette fin, il a été procédé à une adaptation de l’article 15 du décret du président de la République n° 571 de 1982 en matière de système pénal. En cas de saisie de ces produits, leur cession à titre gratuit est prévue en faveur de l’ensemble des personnes privées constituées sans but lucratif, à des fins civiques et solidaires.

À la suite d’une modification apportée par l’alinéa 236 de l’article 1er de la loi de stabilité 2014 (loi n°147/2013), l’article 7 prévoit que l’obligation de garantir un bon état de conservation, de transport, de dépôt et d’utilisation des aliments, en cas de distribution gratuite de produits alimentaires aux personnes démunies, cédés par les opérateurs du secteur alimentaire, concerne les personnes publiques ainsi que les personnes privées constituées sans but lucratif, à des fins civiques et solidaires, qui encouragent et exercent des activités d’intérêt général, qualifiées de donataires à l’article 2, et non plus seulement, comme cela est actuellement prévu, les organisations non lucratives d’utilité sociale reconnues. En application des dispositions de l’article 58 du décret-loi n° 83/2012, l’article 8 prévoit que soient complétées, par décret du ministre des politiques agricoles et forestières, les fonctions et la composition de la Table permanente de coordination prévue par le décret du ministre des politiques agricoles et forestières du 17 décembre 2012, ayant pour mission de promouvoir des initiatives, des orientations et des instruments en vue de la distribution de denrées alimentaires aux personnes démunies, et possédant des fonctions consultatives, de proposition, de suivi et de présentation de projets et d’études visant à la limitation du gaspillage et à la distribution des excédents ; il en organise la composition. La participation à cet organisme est gratuite et ne comporte aucune autre dépense à la charge de l’État. L’article 9 dispose que le service public radiophonique, télévisé et multimédia doit garantir que, dans le cadre des heures d’émission consacrées à l’information, un nombre approprié de celles-ci soit consacré à la promotion de bons gestes et de mesures permettant de réduire le gaspillage alimentaire, énergétique ou de tout autre nature. Le texte prévoit également la promotion de campagnes nationales de communication des données collectées en matière de récupération alimentaire et de réduction du gaspillage, de la part des ministères concernés, ainsi que de campagnes d’information permettant d’inciter à la prévention de la formation des déchets. Afin de réduire le gaspillage alimentaire dans le domaine de la restauration, les Régions ont la faculté de conclure des accords ou des protocoles d’entente afin de promouvoir des comportements responsables permettant de réduire le gaspillage alimentaire et de permettre aux clients d’emporter leurs restes. Enfin, le ministère de l’instruction, de l’université et de la recherche, après avoir entendu les autres ministères concernés, assure la promotion, auprès des établissements scolaires de toute nature et à tout degré, de parcours visant à l’éducation alimentaire, à une production alimentaire durable et à la sensibilisation au gaspillage alimentaire.

L’article 10 prévoit l’adoption, par le ministère de la santé, après accord dans le cadre de la Conférence unifiée, d’indications destinées aux organismes gestionnaires des cantines scolaires, communautaires et sociales, afin de prévenir et de réduire le gaspillage lié à la distribution des aliments.

Aux termes de l’article 11, 2 millions d’euros sont accordés pour l’année 2016 au Fonds de distribution des denrées alimentaires aux personnes démunies, prévu à l’article 58, alinéa 1, du décret-loi n° 83/2012 – et il est en même temps créé, sur le budget du ministère des politiques agricoles, alimentaires et forestières, un fonds, recevant une dotation de 1 million d’euros pour chaque année 2016, 2007 et 2018, destiné au financement de projets innovateurs visant à la limitation du gaspillage et à l’emploi des excédents, ainsi qu’à la promotion de la production d’emballages réutilisables ou facilement recyclables. Les modalités d’utilisation du fonds sont fixées par un décret ministériel. Les charges découlant de la mise en œuvre de l’article examiné s’élèvent à 3 millions d’euros pour l’année 2016, et 1 million d’euros pour les années 2017 et 2018. L’article 12 élargit les finalités du Fonds pour la promotion d’intervention de réduction et de prévention de la production de déchets et pour le développement de nouvelles technologies de recyclage, créé par l’article 2, alinéa 323 de la loi n° 244/2007, à la promotion d’interventions destinées à la réduction des déchets alimentaires ; pour ces objectifs, la dotation en est augmentée d’1 million d’euros pour chacune des années 2017 et 2018.

Le chapitre III (articles 13 à 18) prévoit des mesures supplémentaires favorisant la cession gratuite de produits alimentaires et d’autres produits à des fins solidaires.

L'article 13 apporte des modifications à la loi n° 155/2003. L’article 1 est substitué et son titre modifié : « Distribution de produits alimentaires, pharmaceutiques et d’autres produits à des fins de solidarité ». En conséquence, le nombre de personnes autorisées à effectuer des distributions gratuites est étendu, ainsi que les catégories des produits susceptibles d’être cédés gratuitement aux personnes démunies et assimilées, dans les limites du service fourni, aux consommateurs finals. En plus des Onlus, aux termes de la définition fournie par l’article 10 du décret législatif n° 460/1997, déjà prévues antérieurement par la législation en vigueur, les personnes publiques ainsi que les personnes privées constituées sans but lucratif, à des fins civiques et solidaires, qui encouragent et exercent des activités d’intérêt général, acquièrent la qualité de personnes autorisées à effectuer la distribution gratuite (article 2) ; en ce qui concerne les produits, les produits pharmaceutiques ainsi que d’autres produits viennent s’ajouter aux produits alimentaires. L’article 14 prévoit la même assimilation et la même autorisation en ce qui concerne les articles et les accessoires d’habillement, à condition que ces derniers aient été déposés par les particuliers directement auprès des sièges opérationnels des personnes autorisées à effectuer la distribution gratuite. Dans ce dernier cas, les biens qui ne sont pas destinés à être donnés ou qui sont considérés comme non appropriés à une autre utilisation sont gérés conformément aux dispositions en matière de déchets prévues par le décret législatif n° 152/2006. L’article 15, qui modifie l’article 157 du décret législatif n°219/2006, contient les dispositions visant à encourager la donation aux organisations non lucratives d’utilité sociale (ONLUS) de médicaments non utilisés, conservés dans de bonnes conditions et non périmés, et renvoie à un décret du ministre de la santé l’identification des modalités de nature à garantir la qualité, la sécurité et l’efficacité initiales, et excluant expressément les médicaments devant être conservés au réfrigérateur à des températures contrôlées, contenant des substances stupéfiantes ou psychotropes, ainsi que ceux pouvant être délivrés uniquement dans le cadre de structures hospitalières. Les Onlus peuvent distribuer les médicaments directement aux personnes démunies, à condition qu’elles disposent de personnel de santé. Dans ce cas également, sont assimilées aux consommateurs finals les personnes exerçant des activités d’aide sociale en ce qui concerne la détention et la conservation des produits ; il est expressément interdit de céder à titre onéreux les médicaments faisant l’objet d’un don. L’article 16 contient diverses dispositions à caractère fiscal et financier en matière de cession gratuite des excédents alimentaires, des produits pharmaceutiques et d’autres produits, à des fins de solidarité et prévoit  des modalités et des conditions particulières relatives aux communications informatisées destinées aux services de l’administration fiscale, en ce qui concerne les cessions citées ci-dessus, par adaptation des dispositions en vigueur en matière de taxe sur la valeur ajoutée sur les biens objet d’une cession gratuite aux nouvelles dispositions. L’article 17, modifiant l’article 1er, alinéa 652, de la loi de stabilité pour l’année 2014, accorde aux communes la faculté d’appliquer un coefficient de réduction de la taxe sur les déchets aux services non domestiques relatifs à des activités de production, qui produisent et distribuent des biens alimentaires, et qui les cèdent à titre gratuit, directement ou indirectement, aux personnes démunies et aux personnes se trouvant dans le besoin, ou pour l’alimentation animale. Enfin, l’article 18 prévoit que les dons prévus par le texte examiné et définis par l’article 2, alinéa 1er, lettre e) de celui-ci, ne sont pas soumis à l’obligation d’établissement d’un écrit à des fins de validité et les dispositions du titre V du livre II du code civil (article 769 et suivants) ne leur sont pas applicables.